ПРИНУДИТЕЛНИТЕ АДМИНИСТРАТИВНИ МЕРКИ КАТО ВИД АДМИНИСТРАТИВНА ПРИНУДА.
Принудителните административни мерки като понятие имат законова дефиниция установена в член 22 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН).
Принудителните административни мерки се вземат за предотвратяване или преустановяване на административните нарушения, както и за предотвратяване или отстраняване на вредните последици от тях.
Професор Кино Лазаров анализирайки различни определения на понятието принуда, давани от редица автори го синтезира по следния начин.
Принудата е външно психическо или физическо въздействие върху човешкото съзнание и поведение. Чрез неблагоприятни последици (стеснения, лишения) от морално, материално и физическо естество се въздейства върху волята на адресатите на принудата, като се изключва изборът между различни варианти и поведението им се насочва към определения (при правната принуда-въз основа на правна норма) от субекта, който упражнява принудата, единствено възможен вариант.
В зависимост от съдържанието на задължението адресатът на въздействието се принуждава било да извърши нещо, предписано от нормата, било да се въздържи от действия, забранени от нея.[1]
Прилагането на принудителните административни мерки са проява на правна принуда, тъй като се основават на правни норми.
Характерно е, че административната принуда не е проява на дисциплинарна власт и на дисциплинарно наказване. Следователно сферата, в която тя се осъществява е извънслужебна.
Основанията за прилагането на административната принуда, субектите и обектите (органите, които я прилагат, и правните субекти, спрямо които се прилага), мерките за въздействие, в които тя се изразява, и редът за прилагането й са нормативно установени.
Принудата е административна, защото поначало се прилага от административни (изпълнително-разпоредителни) органи. Когато и доколкото въз основа на изричен нормативен текст се прилага от друг орган (съдебен, прокурорски), в случая той действа като административен.
Редът за прилагане мерките за административна принуда, в т.ч. и редът за осъществяване на контрола за тяхната законност (безразлично дали този контрол е административен или съдебен) е съставна част на административния процес.[2]
ВИДОВЕ ПРИНУДИТЕЛНИ АДМИНИСТРАТИВНИ МЕРКИ И МЕРКИ НА АДМИНИСТРАТИВНА ПРИНУДА
Преди всичко следва да се отбележи, че понятията административна принуда и принудителни административни мерки не са идентични. Прилагането на принудителни административни мерки е проява на административна принуда, но тази принуда не се изразява само в такива мерки, а и в други средства за въздействие.
Превантивните, преустановителните и възстановителните мерки на административна принуда законодателят е обединил в обща рубрика-принудителни административни мерки.
Мерките на административна принуда обхващат всички видове административна принуда, а принудителни административни мерки само посочените три вида.
Останалите видове административна принуда са административните наказания и мерките на административнопроцесуална принуда.
Принудителните административни мерки като вид административна принуда
Класификацията на видовете принудителни административни мерки основана на критерия непосредствено предназначение на мярката, ги обособява в три групи:
- мерки, насочени към предотвратяване на административни и други правонарушения-превантивни административни мерки;
- мерки, чието предназначение е да преустановят продължаването на започнали правонарушения-преустановителни административни мерки;
- мерки, насочени към отстраняване на вредните последици от вече извършени правонарушения, към възстановяване на неправомерно измененото с нарушението фактическо и правно състояние-възстановителни административни мерки.
Основание за прилагане на превантивна административна мярка е явната, несъмнена, реална, конкретна и непосредствена опасност от извършване на правонарушение. Наличието на явна, несъмнена, реална, конкретна и непосредствена опасност, е въпрос на преценка и установяване във всеки отделен случай. При това тежестта за доказването й лежи върху административния орган, овластен да приложи принудителната мярка.
Преустановителните принудителни административни мерки са предназначени да пресекат, преустановят продължаването на вече започнали правонарушения. Мярката ще е преустановителна само ако нарушението е започнало, но не е завършено, т.е. ако то продължава.
Възстановителните принудителни административни мерки са насочени към отстраняване на вредните последици от административните-а в нормативно установените случаи-и от други правонарушения.
При възстановителните мерки се касае за отстраняване на реално настъпили материално изразени вредни последици.
Приложно поле на възстановителните мерки е там, където реалното отстраняване на вредните материални последици от правонарушението е фактически възможно. В резултат на тяхното прилагане вредните последици от правонарушението се отстраняват непосредствено, фактически-незаконно построената сграда се премахва.
Принудителното отстраняване на материално изразените вредни последици от административното нарушение може да се постигне по два начина:
- реално, фактическо възстановяване чрез прилагането на възстановителна административна мярка;
- присъждане на паричната равностойност на вредата чрез реализиране на гражданскоправна деликтна отговорност.
Крайната цел на принудителните административни мерки е да се обезпечи опазването на правния ред, да се обезпечи изпълнение от всички граждани, длъжностни лица и организации на установените от правото задължения.
Кумулиране на мерките за административна принуда
Правно допустимо е съчетаване (кумулиране) на принудителните административни мерки с предвидените за съответните правонарушения мерки на юридическа отговорност.
Това е така, защото принудителната административна мярка не е наказание.
В зависимост от това какво правонарушение е послужило като основание за мярката тя може да се съчетае с административно или углавно наказание или пък с гражданскоправна санкция.
Едновременното прилагане на наказание и на принудителна мярка не води до нарушаване на принципа non bis in idem.[3]
Ако бяха наказания, кумулирането им с административни или углавни наказания би било недопустимо. Обратното ще означава да се наложат две наказания за едно деяние в нарушение на принципа non bis in idem.
Казано по друг начин, принудителните административни мерки не са мерки на юридическа отговорност.
За да се вземат мерки за предотвратяване или преустановяване на едно правонарушение или за отстраняване на вредните последици от него, не е необходимо поведението на адресата на принудата непременно да е виновно. Тук е достатъчна и обективната противоправност.
Това е така, защото прилагането на принудителните административни мерки не означава осъществяване на юридическа отговорност и налагане на административно наказание. Това прави възможно прилагането на принудителни административни мерки спрямо невменяеми и малолетни-например принудително лечение на невменяем, връщане на малолетен, който се е отклонил от местоживеенето си.
Основанието за вземане на принудителна административна мярка е правонарушение-опасността от правонарушение-за превантивните; започналото правонарушение-за преустановителните и извършеното-за възстановителните мерки.
Изключение са хипотезите, когато мярката се взема изключително в интерес на адресата на принудата (принудително лекуване на лице и др.). Тук се отнасят и случаите, когато мерките се вземат във връзка с противообществени прояви или вредоносни събития.
Актът по прилагане на принудителната мярка акт по прилагане на диспозицията ли е, или на санкцията на правната норма?
Принудителната административна мярка не е административно наказание и нейното прилагане не е осъществяване на административнонаказателна отговорност.
Следователно актовете, с които се вземат принудителните административни мерки, не са актове по прилагане на санкцията, а на диспозицията на съответните правни норми.[4]
Разликата между принудителните административни мерки и административните наказания е прокарана най-напред в ЗАНН. Там в отделни раздели се говори за административните наказания-Раздел II на глава втора, и за принудителните административни мерки-Раздел III на същата глава.[5]
Така са регламентирани принудителните административни мерки и административните наказания в другите закони-в различни глави при пълна разделност и самостоятелност.
Различни са основанията за прилагане на принудителните административни мерки и за налагане на административните наказания, видовете мерки и наказания.
Различно е непосредственото им предназначение, редът за прилагане на мерките и за налагане на наказанията. Различна е правната същност на юридическите актове, в които те се въплътяват-а и на дейността, израз на която са тези актове. Най-после различен е и редът за правна защита срещу тях.
Единствено основание за налагане на административно наказание е извършването на административно нарушение, т.е. на такова деяние (действие или бездействие), което нарушава установения ред на държавно управление, извършено е виновно и е обявено за наказуемо с административно наказание.
Принудителните административни мерки се прилагат не само във връзка с административни нарушения (при това не само при започнати или довършени, но и при непосредствена опасност от такива нарушения), но и във връзка с престъпления, граждански правонарушения, други противообществени прояви, че дори за предотвратяване или отстраняване на вредните последици от събития.
Видовете принудителни административни мерки са посочени в съответните специални закони или укази.[6]
Първичната уредба на принудителни административни мерки в подзаконов административен акт е недопустима.[7]
АКТЪТ, С КОЙТО СЕ ПРИЛАГАТ ПРИНУДИТЕЛНИТЕ АДМИНИСТРАТИВНИ МЕРКИ
Административните актове се подразделят на индивидуални, общи (ненормативни) и нормативни.
В литературата се поддържа, че принудителни административни мерки с нормативен акт не може да се прилагат. Без конкретизиращо опосредстващо въздействие на друг ненормативен юридически акт не може да се приложи административна принуда.
Казаното се отнася и за общите ненормативни административни актове. Това е така, защото ограниченията, които налага общият акт, не са съществено по-различни от тези, които налага и един нормативен акт, съдържащ определена забрана.
За да е принудата възможна и правно допустима, е необходимо конкретизиращото опосредяващо въздействие на един ненормативен юридически акт. Този акт, когато с него се прилага принудителна административна мярка по правното си естество ще е индивидуален административен акт.
Следователно принудителна административна мярка не може да се приложи с нормативен, нито с общ, а само с индивидуален административен акт.
Това не означава, че актът следва да е непременно писмен и мотивиран, каквото е правилото. Възможно е волеизявлението на административния орган за прилагане на мярката да се изрази и устно, както и чрез конклудентни действия.
Такива административни актове се издават само когато това е предвидено в закон.
ИЗИСКВАНИЯ ЗА ЗАКОННОСТ НА ПРИНУДИТЕЛНИТЕ АДМИНИСТРАТИВНИ МЕРКИ
Дейността по прилагане на принудителните административни мерки по естеството си е изпълнително-разпоредителна (административна) дейност.
Това означава, че административната дейност винаги е подзаконова-тя се извършва въз основа и в изпълнение на закона. Административната принуда се основава на закона и се прилага в строго съответствие с него.
Каза се, че принудителна административна мярка може да се приложи само с индивидуален административен акт. Следователно изискванията за законност на принудителните административни мерки са изисквания за законността на индивидуалните административни актове, с които тези мерки се прилагат.
За да е законосъобразно издаден, индивидуалният административен акт трябва:
- да е издаден от компетентен орган-и по материя, и по място, и по степен;[8]
- в определената форма;
- при липса на съществено нарушение на административнопроизводствените правила;
- да е законосъобразен по същество, т.е. да е съобразен с материалноправните разпоредби;
- да е издаден в съответствие с целта на закона.
Издаването, оспорването и изпълнението на актовете, с които се прилагат принудителните административни мерки става по реда установен в АПК.
Изключения от него трябва да се допускат само доколкото изричен текст на закон или указ ги налага.
Тъй като производството по АПК е общо административно производство, когато в друг закон или указ се съдържат специални разпоредби относно реда за прилагане на един или друг вид принудителни мерки, трябва да се спазват и те.
При противоречие между общите и специалните процесуални разпоредби се прилагат специалните.
Източници:
[1] Лазаров, К. Монографията принудителни административни мерки.-В: Актуални трудове. С.: Сиела, 2017, с. 17-18.
[2] Пак там, с. 22-26.
[3] Класически принцип на наказателнопроцесуалното право установяващ забрана за повторно съдене и наказване на едно и също лице за същото деяние-не два пъти за едно и също.
[4] Така Лазаров, К. Цит. съч., с. 78.
Съдебна практика:
[5] Отчетливо разграничение между наказателните постановления и принудителните административни мерки прави съдът в решение №3660 от 19.03.2009 г. по адм. д. №15288/2008 г. на ВАС, VII отд.
Наказателните постановления се издават поначало от изпълнително-разпоредителни (административни) органи и съставляват правораздавателен акт, с който по повод на сезиране със съставен акт за извършване на административно нарушение и при следване на опростено състезателно производство се решава независимо и самостоятелно административноправен спор и се налага санкция за извършено административно нарушение. В производството по съдебното им оспорване се прилага субсидиарно НПК по арг. от чл. 84 от ЗАНН. Докато заповедта за прилагане на предвидената от закона ПАМ е вид административна принуда без санкционни последици. Самият ЗАНН урежда два вида принуда в обособени раздели-административни наказания в раздел ІІ, глава ІІ, и ПАМ-в раздел ІІІ на същата глава. С налагането на подобни мерки се прилага диспозицията на съответната правна норма и затова тя не е средство за реализиране на правна отговорност. По своето правно естество заповедта за налагане на ПАМ е отежняващ индивидуален административен акт и се регулира от нормите на АПК.
[6] В решение №8656 от 10.06.2019 г. по амд. д. №15621/2018 г. на ВАС, VII отд. аргументира, че установяването на принудителната административна мярка, на органа, който я прилага и на начина на нейното приложение в наредба, а не в закон, е нарушение на чл. 23 от ЗАНН. С оглед на това органът и съдът са били длъжни, на основание чл. 5, ал. 1 от АПК, да не приложат разпоредбата на наредбата.
[7] Така в решение №1944 от 12.02.2019 г. по адм. д. №7087/2018 г. на Върховен административен съд, 5-членен състав, Обн., ДВ, бр. 16 от 22.02.2019 г.
[8] В мотивите на ТР №2/1991 г. на ОСГК на ВС се обобщава, че всяка некомпетентност води до нищожност.