Несъответствието с целта на закона

НЕСЪОТВЕТСТВИЕТО С ЦЕЛТА НА ЗАКОНА КАТО ОСНОВАНИЕ ЗА ОТМЯНА НА АДМИНИСТРАТИВНИ АКТОВЕ.

Несъответствието с целта на закона е порок на административните актове и основание за оспорването им предвидено в чл. 146, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).^[1]

В административноправната теория и съдебната практика нарушаването на изискването за съответствие на акта с целта на закона се нарича още „превратно упражняване на власт”.

В доктрината, превратното упражнение на власт се определя като преследване от автора на административния акт с издаването му, за който той е компетентен, при упражнение на предвидено в закона свободно усмотрение, на една цел различна от тази, която законът е имал предвид, когато е поверявал на този орган правомощието да упражнява тази функция. Следователно, касае се за една подставена цел, която е била изтъкната официално от компетентния орган при издаване на административния акт, докато истинската е била друга.^[2]

Други автори приемат, че несъответствието с целта на закона като отменително основание е частен случай на злоупотребата с право. ^[3]

Може да се направи извод, че порокът несъответствие с целта на закона се свързва с упражняване на оперативната самостоятелност на административните органи.

Оперативната самостоятелност означава правната възможност на административния орган да прецени и избере едно свое поведение в рамките на закона и съобразно целта на закона. Оперативната самостоятелност е предоставената по закон възможност на административния орган да преценява дали, кога, как и какво решение да вземе при осъществяване на дейност от своята компетентност.^[4]

Употребата в текста на думите могат, може, имат (има) право и др. най-често означава, че законодателят предоставя решаването на въпроса изключително на преценката на овластения орган.^[5]

Ако органът не разполага с оперативна самостоятелност (дискреционна власт, целесъобразност, свободна преценка), означава, че при конкретните факти законът е предвиждал само едно възможно решаване на въпроса (обвързана компетентност, обвързана администрация).

Несъответствието с целта на закона на административния акт нарушава законния му статут

С жалба или протест пред съд може да се оспори само законосъобразността на административен акт. В теорията и практиката законосъобразността се определя като съответствие на административния акт с изискванията на закона по отношение на негови съществени характеристики, които се съдържат в изискванията за законосъобразност.

Изискванията за законосъобразност (наричани още условия за законност, условия за редовно действие) на административния акт са:

1. компетентност на органа, издал акта;
2. спазване на установената форма;
3. съответствие на акта с материалноправните разпоредби-материална законосъобразност;
4. спазване на административнопроизводствените правила;
5. съответствие с целта на закона.

Неспазването на тези изисквания означава, че законният статут на административния акт е нарушен, а това разкрива възможност за оспорването му на някое от предвидените в чл. 146 от АПК основания.

Установяване целта на закона като предпоставка за издаване на законосъобразен акт

Едно от изискванията към административната дейност, съгласно чл. 4, ал. 2 от АПК, е административните актове да се издават „за целите“, установени от закона.

Всеки нормативен акт и всяка правна норма винаги имат цел. И тази цел всякога може да бъде установена, независимо от начина, по който е изразена, въплътена, обективирана. Тъкмо заради това всеки юридически акт има своя цел-независимо дали е изразена пряко (словесно), или не.^[6]

Установяването целта на закона-ratio legis е един от основните моменти на логическото тълкуване. Това тълкуване е средство, чрез което при прилагане на правната норма следва да се изясни меродавното и съдържание, като се установи какво е имал предвид законодателят при съставянето й.

За да бъде законосъобразен актът трябва да преследва предвидената в закона цел, т.е. да е целенасочен по закон, което е елемент от правното му съдържание.^[7]

Академик Петко Стайнов подчертава, че свободното усмотрение се изразява в свободния избор на средствата, на начините на действие в рамката указана от закона, но не и в свободния избор на целите. Целта указана в закона остава като едно правно задължение. Нарушението, изместването, пренебрегването на така поставената от закона цел и преследването на друга цел, която органът на администрацията произволно си е избрал, ще представлява едно превратно упражнение на власт и ще даде възможност за отмяна на административния акт, в който е упражнено свободно усмотрение.^[8]

Конституционният съд

Конституционният съд в решение №13 от 13.10.2012 г.^[9] по конституционно дело №6 от 2012 г., мотивира, че целта на закона е особено важна за преценката на законосъобразността на административните актове по повод съдебното им обжалване, защото несъответствието с целта на закона е една от предпоставките за незаконосъобразност на административните актове. При ясно регламентирана цел на закона съдът може да установи нейното спазване или превратното упражняване на власт от компетентния административен орган. Конституционният съд подчертава, че „целта на закона е отправна точка и за преценката спазен ли е принципът за съразмерност по чл. 6 от АПК, който е неразривно свързан с преследваната цел“.

Правните принципи

Според проф. Кино Лазаров правните принципи представляват в синтезиран вид ръководните идеи, въплътени в определени комплекси от правни норми. От гледна точка на практиката пък правните принципи са опора за тълкуване и за попълване на празнини в уредбата на обществените отношения по пътя на аналогия на правото.^[10]

Аналогията в правото е способ, при който се „търси онова правно предписание, което, макар и да е създадено за друг фактически състав все пак би могло по някакъв начин да се приложи в случая, който подлежи на решаване, защото този случай в съществените си части прилича на първия“.^[11]

Нарушаването на един основен принцип ще бъде основание за оспорване и отмяна на някое от посочените в чл. 146 от АПК основания за оспорване и отмяна на административните актове.

Съдебният контрол на основанието за несъответствието с целта на закона

Съдебната практика и административноправната теория нямат колебания, че административните актове, издадени при условията на оперативна самостоятелност, на общо основание подлежат на съдебен контрол за законосъобразност. Това е така, защото предоставената от закона възможност за свободна преценка не трябва да се упражнява произволно, а винаги да бъде използвана в рамките на закона и в изпълнение на неговата цел.

Съдебен контрол на актове издадени при условията на оперативна самостоятелност

Оперативната самостоятелност винаги има определени рамки, извън които административният орган не може да решава по целесъобразност. Освен това в рамките на оперативната самостоятелност изборът, който административният орган може да направи измежду две или няколко възможни и законосъобразни решения, следва да бъде подчинен на закона.^[12]

Изтъква се че отклонението от това правило води до превратно упражняване на власт.

Приема се, че самият избор на административния орган е правно регулиран от чл. 4, ал. 2 и чл. 6 от АПК и предписва алгоритъм за тази преценка:

1. на първо място, да се прецени, дали с избраната от органа възможност се постига целта, за която законът го е оправомощил да издаде акта-чл. 4, ал. 2;
2. на второ място, ако тя се постига, дали не е било възможно решение, по-малко обременително за трети лица-чл. 6, ал. 2-3;
3. и на трето място-ако не е имало и такова решение-имало ли е решение, осъществимо с по-малко обществени разходи (средства, усилия и време)-чл. 6, ал. 4.

Ако поне едно от тези правила е нарушено, актът следва да бъде преценен като несъответен на целта на закона-чл. 146, т. 5 от АПК.^[13]

Подчертава се, че в този смисъл е и разпоредбата на чл. 169 от АПК, съгласно която при оспорване на административен акт, издаден при оперативна самостоятелност, съдът проверява дали административният орган е разполагал с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на административните актове.

Това показва, че съдебният контрол върху оперативната самостоятелност на административния орган не само е допустим, но и следва да бъде извършван в дълбочина. По тази причина административният акт следва да бъде мотивиран и относно съображенията, наложили направения от органа избор.

Несъответствието с целта на закона и мотивите на административния акт

Трайно утвърдено е разбирането, че неизлагането на мотиви в оспорения административен акт по въпроса защо е избрано едно от няколкото възможни законосъобразни решения, както и несъбирането и необсъждането на възраженията и обясненията на заинтересованите, съставляват съществени нарушения на административнопроизводствените правила и са основания за отмяната на акта.

Това е така, защото липсата на мотиви препятства преценката по чл.169 от АПК за това дали органът е упражнил законово предоставеното му правомощие в съответствие с целите на закона.

Тази проверка касае законосъобразността, а не целесъобразността на акта и е в корелация с възможността да се прецени дали целта на закона би могла да се постигне и чрез прилагане на по-благоприятна мярка.^[14]

Несъответствието с целта на закона и принципът за последователност и предвидимост

Спазването на одобрената в рамките на оперативната самостоятелност на компетентния орган процедура, ограничава нормативно установените граници на оперативната самостоятелност и макар и непредвидена в закона, става част от административното производство и е условие за законосъобразност на административния акт. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 13 от АПК, според която административните органи своевременно огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му.^[15]

С други думи когато административният орган е приел свои правила, при които да упражни преценката си и е оповестил тези правила публично, то тези правила стават част от нормативно установените граници на оперативната му самостоятелност, докато са действащи. Следователно когато органът създаде вътрешни правила при упражняване на предоставената му оперативна самостоятелност, той следва да ги спазва.

На следващо място съдебната практика приема, че спазването на вътрешните правила и процедури е гаранция за спазване на регламентираните в АПК принципи за съразмерност, равенство, последователност и предвидимост, които административният орган е длъжен да спазва при упражняване на оперативната си самостоятелност.^[16]

Вижда се, че съдебната практика осъществява контрола досежно превратното упражняване на власт чрез регулацията установена в принципа за съразмерност, доколкото същия въвежда критерии които следва да се спазват при вземане решенията при упражняване на оперативна самостоятелност, както и чрез принципа за последователност и предвидимост по чл. 13 от АПК.

Николай Пангев-адвокат

Използвана литература и съдебна практика:

^[1] Обн. ДВ, бр. 30 от 11.04.2006 г.

^[2] Стайнов, П. Административно правосъдие. С.: Стопанско развитие, 1936, с. 404-406. На стр. 404, в бележка № 2 под линия авторът пояснява, че превратното упражнение на власт като повод за отмяна е зает от Франция.

^[3] Така Ангелов, Г. В: Пенчев, К., Тодоров, И., Ангелов, Г., Йорданов, Б. Административнопроцесуален кодекс Коментар. С.: Сиела, 2006, с. 303. Вж. също Стайнов, П. Цит. съч., с. 410 в бележка № 2 под линия, авторът отбелязва, че теорията за превратното упражнение на власт от областа на административното право прилича на теорията за злоупотреба с право създадена от цивилистите, според която и най-абсолютните на пръв поглед права носят в себе си своето ограничение било поради целта, заради която са учредени, било поради специалната област, в която са предназначени да се прилагат.

^[4] Така Къндева, Е. В: Лазаров, К., Къндева, Е., Еленков, А. Коментар на Административнопроцесуалния кодекс. С.: ЦОА „Кръстю Цончев”, 2007, с. 144.

^[5] Дерменджиев, И., Костов, Д., Хрусанов, Д. Административно право на Република България Обща част. С.: Сиби, 2012, с. 34.

^[6] Лазаров, К., Тодоров, И. Административен процес. С.: Сиела, 2018, с. 320-321.

^[7] Дерменджиев, И., Костов, Д., Хрусанов, Д. Цит. съч., с. 180.

^[8] Така Стайнов, П. Цит. съч., с. 189.

^[9] Обн. ДВ бр. 82 от 26.10.2012 г.

^[10] Лазаров, К., Тодоров, И. Цит. съч., с. 47.

^[11] Торбов, Ц. История и теория на правото. С.: БАН, 1992, с. 381.

Съдебна практика

^[12] В този смисъл ППВС №4 от 22.12.1976 г. по гр. д. №3/76 г., т. 12. Вж. също решение №3805 от 17.04.2002 г. по адм. д. №1545/2002 г. на Върховен административен съд, 5-чл. състав.

^[13] Лазаров, К., Тодоров, И. Цит. съч., с. 298-299; Пенчев, К., Тодоров, И., Ангелов, Г., Йорданов, Б. Цит. съч., с. 336-337. Вж. също решение №12024 от 28.09.2011 г. на ВАС по адм. д. №13246/2010 г.

^[14] Тълкувателно решение №4 от 22.04.2004 г. по тълк. д. ТР-4/2002 г. на ВАС, ОСС, т. 2. Вж. също решение №505 от 15.01.2018 г. на ВАС по адм. д. №7771/2017 г., 5-чл. състав; решение №4128 от 29.03.2010 г. на ВАС по адм. д. №1255/2010 г., 5-чл. състав; решение №16494 от 20.12.2012 г. на ВАС по адм. д. №6954/2012 г.

^[15] В този смисъл решение №9449 от 28.06.2011 г. на ВАС по адм. д. №3548/2011 г.

^[16] Така в решение №12024 от 28.09.2011 г. на ВАС по адм. д. №13246/2010 г.; решение №8584 от 14.06.2012 г. на ВАС по адм. д. №9840/2011 г.