СПОРОВЕ ПО СЛУЖЕБНИ ПРАВООТНОШЕНИЯ.
Спорове по служебни правоотношения очертават кръга от въпроси, по които страните имат различия във вижданията относно правното им уреждане.
Конституцията от 1991 г. възстанови държавните служители като обособена правна общност и делегира уредбата на правното им положение на отделен закон-чл. 116, ал. 2 и чл. 98, т. 7.1
На тази конституционна основа беше възстановена самостоятелната уредба на служебните правоотношения в Закона за държавния служител (ЗДСл), както и в други административни закони-Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР), Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България (ЗОВСРБ), Закона за дипломатическата служба (ЗДиплСл) и др.
ЗДСл заема положението на общ закон, а ЗМВР, ЗОВСРБ, ЗДиплСл и др. са специални и уреждат правното положение на държавните служители в съответното ведомство в изпълнение на особеностите на държавната служба, която изпълняват.2
По отрасловата си правна природа служебното правоотношение е публично правоотношение с присъщия му административноправен характер.
Подведомственост на споровете по служебни правоотношения
Спорове по служебни правоотношения, съгласно чл. 124, ал. 1 от ЗДСл са подведомствени на съответния административен съд. Това са спорове относно възникването, съдържанието и прекратяването на служебните правоотношения, както и относно налагането на дисциплинарна отговорност които се разглеждат по реда на Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Подсъдност на споровете по служебни правоотношения
Със Закона за изменение и допълнение на АПК3 (ЗИД на АПК), наред с многобройните други промени4, бяха изменени и разпоредбите за родовата и местна подсъдност.
Родова подсъдност на спорове по служебни правоотношения
С оглед мотивите на Решение №8 от 23.04.2018 г.5 на Конституционния съд по конст. д. №13/2017 г., законодателят добави в чл. 132, ал. 2, т. 2 от АПК едно уточнение и две изключения.
С § 28 от ЗИД на АПК, към текста, че на Върховния административен съд (ВАС) са родово подсъдни оспорвания срещу актовете на Министерския съвет, министър-председателя, заместник министър-председателите и министрите, законодателят добави когато са „издадени при упражняване на конституционните си правомощия по ръководство и осъществяване на държавното управление”.
Двете изключения от родовата подсъдност на ВАС на актовете на горепосочените органи са: „в случаите, предвидени в закон, както и когато тези органи са делегирали правомощията си на съответните длъжностни лица, издадените от тях административни актове се оспорват пред съответния административен съд“.
Така с оглед на промяната, следва да се приеме, че когато министър действа като орган по назначаването, неговия акт няма да попада в хипотезата на чл. 132, ал. 2, т. 2 от АПК. Това налага извода, че актът за прекратяване на служебното правоотношение или актът за налагане на дисциплинарно наказание на държавния служител при оспорване ще бъде подсъден на административния съд като първа инстанция, а не на ВАС.6
Местна подсъдност на спорове по служебни правоотношения
С изменението на чл. 133 от АПК, определящ местната подсъдност, признакът по който ще се определя териториалната връзка на делото със съответния съд е постоянният адрес или седалището на посочения в акта адресат, съответно адресати.
Когато посоченият в акта адресат има постоянен адрес или седалище в чужбина, споровете се разглеждат от Административен съд-град София.
Едноинстанционност на определени спорове по служебни правоотношения
С измененията от 2018 г. се предвиди ограничаване на възможността за касационно обжалване на определена категория първоинстанционни съдебни решения, чрез приемане на едноинстанционно производство по тях. По този начин законодателят допусна изключение от принципа за двуинстанционност на делата по АПК закрепен в чл. 131 от АПК.
С § 85 от ПЗР на ЗИД на АПК от 2018 г. бе изменен чл. 124, ал. 1 от ЗДСл. Новата редакция на посочената норма прие, че решението на административния съд по спорове за налагане на дисциплинарни наказания по чл. 90, ал. 1, т. 1-4 от ЗДСл не подлежи на касационно обжалване.
Аналогично с § 102 и § 112 от ПЗР на ЗИД на АПК от 2018 г. бяха променени чл. 211 от ЗМВР и чл. 251 от ЗОВСРБ. С посочените изменения, решението на административния съд по спорове за налагане на дисциплинарни наказания по чл. 197, ал. 1, т. 1-5 от ЗМВР, съответно по чл. 244, т. 1-6 от ЗОВСРБ, не подлежат на касационно обжалване.
До касационно обжалване по горепосочените закони остават споровете относно законосъобразността на дисциплинарното наказание уволнение.
По този начин, в тези специални закони се ликвидира възможността за касационно оспорване на решенията на административните съдилища по дела за оспорване на определени индивидуални административни актове.7
Правила за разглеждане на спорове по служебни правоотношения
Съгласно чл. 121, ал. 1 от ЗДСл-държавният служител има право да оспори законността на прекратяването на служебното си правоотношение пред органа по назначаването или пред съда чрез органа по назначаването и да иска:
- отмяна на акта, с който то е прекратено;
- (отм.);
- обезщетение за времето, през което не е бил на служба поради прекратяването;
- поправка на основанието за прекратяване на служебното правоотношение, вписано в служебната книжка или в други документи.
Втората алинея на чл. 121 от ЗДСл предвижда, че органът по назначаването може и по свой почин да отмени заповедта за прекратяване на служебното правоотношение.
Жалбата се подава чрез органа по назначаването, който е издал акта в 14-дневен срок от съобщаването му. Според регламента на чл. 124, ал. 2 от ЗДСл, обжалването на актовете не спира тяхното изпълнение, с което законът въвежда изключение от общия принцип на суспензивния ефект на жалбата.
Последиците от отмяната на акта, с който е прекратено служебното правоотношение са еднакви, независимо дали отмяната е постановена по съдебен или административен ред. В този смисъл в чл. 118, т. 1 от ЗДСл се използва изразът „компетентните органи“, като се има предвид компетентния административен орган или съда.
С отмяната на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение, то се възстановява по силата на закона, и за държавния служител възниква правото да получи обезщетение за понесените от него вреди. Член 104, ал. 1 от ЗДСл определя момента, към който се дължи обезщетението поради незаконно уволнение и това е моментът на признаването му за незаконно.
Искания за възстановяване на заеманата длъжност на основание чл. 122 от ЗДСл и за обезщетение на основание чл. 121, ал. 1, т. 3 от ЗДСл имат акцесорен характер. Те са последващи решаването на въпроса за законосъобразността на акта за прекратяване на служебното правоотношение.
Имуществени спорове по служебни правоотношения
Нормата на чл. 125 от ЗДСл представлява изключение от правилото на чл. 124, ал. 1 от ЗДСл, установяващо подсъдността на споровете относно възникването, съдържанието и прекратяването на отношенията, както и относно налагането на дисциплинарна отговорност.
Искът по чл. 122, ал. 3 от ЗДСл за вреди от недопускане на възстановен държавен служител да изпълнява съответната длъжност е подсъден на административните съдилища по реда на АПК. Другите имуществени спорове, извън глава шеста от ЗДСл, които не се основават на незаконосъобразни актове, действия или бездействия на административен орган или длъжностни лица, се предявяват по общия исков ред пред гражданските съдилища.
Разпоредбата на чл. 125 от ЗДСл се явява обща спрямо тази на чл. 122 ал. 3 от ЗДСл, доколкото последната се основава на незаконосъобразни действия или бездействия на административен орган.8
Съгласно чл. 128, ал. 1, т. 6 от АПК исканията за обезщетение за вреди от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на административните органи и длъжностни лица са подведомствени на административните съдилища.
Следователно, предвидения процесуален ред за осъществяване претенцията по чл. 122, ал. 3 от ЗДСл е този по АПК, тъй като попада в хипотезата на чл. 128, ал. 1, т. 6 от АПК.
Всички спорове, извън изброените в чл. 128 от АПК, подлежат на разглеждане от гражданските съдилища. В този смисъл са задължителните разяснения по уеднаквяване на съдебната практика.9
Регламентирания в чл. 125 от ЗДСл процесуален ред за разглеждане на споровете за обезщетения за имуществени вреди предвижда, че имуществените спорове по този закон се предявяват в 3-годишен срок по общия исков ред.
Срокът по чл. 125 от ЗДСл е давностен, поради което изтичането му не води до недопустимост на иска, а при направено възражение по надлежния ред е основание за отхвърлянето му като погасен по давност.
Такси в производството по спорове по служебни правоотношения
Предвиденото в чл. 126 от ЗДСл безплатно производство има предвид служителите по посочения закон.
Следва да се отбележи, че в чл. 283, ал. 1 от ЗОВСРБ е посочено, че статусът на цивилните служители по служебно правоотношение се урежда с този закон и със ЗДСл. Разпоредбата на чл. 290 от ЗОВСРБ гласи, че служебните правоотношения възникват, изменят се и се прекратяват при условията и по реда на ЗДСл и този закон, а според чл. 299 от ЗОВСРБ за неуредените в тази глава (Глава девета) въпроси се прилагат и разпоредбите на ЗДСл.10
Държавните служители по ЗМВР са такива по смисъла на чл. 142, ал. 1, т. 1 от ЗМВР и съгласно ал. 2 на цитирания текст статутът им се урежда със ЗМВР. При това положение те дължат заплащане на държавна такса за разглеждане на жалбите им, тъй като в ЗМВР липсва аналогична разпоредба на разпоредбата на чл. 126 от ЗДСл, няма препращане към нея, нито към нормите на Кодекса на труда-чл. 359.11
С § 57 от ЗИД на АПК от 2018 г. се създаде нов чл. 227а, който съдържа уредба, определяща размера на държавните такси в касационното производство и реда за освобождаване от тях.
За производство образувано по частна жалба след 01.01.2019 г., се събира такса в размер на 30 лв. за граждани и 150 лв. за организации. Не се дължи такса от граждани за частна жалба по дела за пенсионно, здравно и социално осигуряване.
Изчерпателно уредената процедура в чл. 227а, ал. 2 от АПК се отнася за освобождаване от държавни такси при подаване на касационни жалби, но не е приложима за освобождаване от държавни такси при подаване на частни жалби. Изрично този ред е изключен при частните жалби по аргумент от чл. 236 от АПК.12
Използвана литература и съдебна практика:
1Мръчков, В. Трудово и служебно правоотношение.-В: Сборник правото-традиции и перспективи. С.: Сиела, 2018, с. 48.
2Пак там, с. 55.
3Обн., ДВ, бр. 77 от 2018 г.
4Изменението в основната си част влиза в сила от 01.01.2019 г., с изключение на разпоредбите относно съобщаването, които влизат в сила от 10.10.2019 г., административнонаказателните разпоредби, които влизат в сила два месеца след обнародването на закона, и измененията в местната подсъдност по данъчни дела, които влизат в сила в деня на обнародване на закона-вж. §156 от ПЗР на ЗИД на АПК.
5Обн., ДВ, бр. 37 от 2018 г.
6Вж. Янкулова, С. в Янкулова, С., Николова, Т. Промените в Административнопроцесуалния кодекс-2018. С.: Труд и право, 2018, с. 162-164.
7Лазаров, К., Тодоров, И. Административен процес. С.: Сиела, 2018, с. 367.
8Точка 6 от Тълкувателно постановление №2 от 19 май 2015 г., по тълкувателно дело №2 по описа за 2014 г. на ВКС, ОСС от ГК на ВКС и ОСС от I и II колегия на ВАС.
9Тълкувателно постановление №1 от 16 януари 2019 г., по тълкувателно дело №1 по описа за 2016 г. на ВКС, ОСС от ГК на ВКС и ОСС от I и II колегия на ВАС.
10Така в решение №15673 от 19.12.2017 г. по адм. д. №6498/2017 г. на ВАС, оставено в сила с решение №5098 от 19.04.2018 г. по адм. д. №1708/2018 г. на ВАС, 5-членен състав.
11В този смисъл е опр. №921 от 23.01.2019 г. по адм. д. №15268/2018 г. на ВАС, 5-членен състав.
12Определение п.х.д. от 16.01.2019 г. по адм. д. №82/2019 г. на ВАС, 5-членен състав; Определение №3546 от 12.03.2019 г. по адм. д. №1331/2019 г. на ВАС.