ДОПУСКАНЕ НА ПРЕДВАРИТЕЛНО ИЗПЪЛНЕНИЕ НА АДМИНИСТРАТИВНИ АКТОВЕ.
Институтът на допускане на предварително изпълнение на административни актове е правомощие на административния орган или на съда, регламентирано в Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
По смисъла на АПК административните актове влизат в сила и подлежат на изпълнение само ако са станали окончателни. Тези актове придобиват т.нар. формална законна сила и подлежат на изпълнение.1
Разпоредбата на чл. 90, ал. 1 от АПК установява забрана за изпълнение на административните актове, преди да са изтекли сроковете за тяхното оспорване, а в случаите на подадена жалба или протест-до решаването на спора от съответния орган. Изключение от това правило се съдържа в чл. 90, ал. 2 от АПК, според който правилото не се прилага тогава, когато всички заинтересовани страни поискат писмено предварително изпълнение на акта или когато със закон или разпореждане по чл. 60 от АПК е допуснато предварително изпълнение на акта.
Следва да се уточни, че тази забрана не се отнася за подзаконовите нормативни актове, тъй като те не подлежат на оспорване по административен ред. От оспорване по йерархичен административен ред са изключени и изброените в чл. 82 от АПК, административни актове.
Общите и индивидуалните административни актове преодоляват тази забрана, когато със закон или с разпореждане по чл. 60 от АПК е допуснато предварително изпълнение на акта. Следователно, при изричното нормативно разграничение, направено в чл. 90, ал. 2 от АПК, се налага изводът, че предварителното изпълнение на административните актове може да бъде разпоредено от закона, а може да бъде разпоредено и от органа, който ги издава.
Предварителното изпълнение е единствената мярка, която може да се вземе с оглед обезпечаване на изпълнението на акта преди влизането му в сила.2
Доктрината приема, че предварителното изпълнение на административния акт в теоретичен аспект е превантивна принудителна административна мярка3, поради което разпореждането, с което тя се допуска, особено когато то е изразено отделно от акта, представлява индивидуален административен акт по дефиницията на чл. 21, ал. 1 от АПК. Подчертано е, че оспорване по общия ред изисква значително повече време, отколкото едно бързо производство, като замисленото с чл. 60 от АПК. Обосновава се необходимостта от изменения, за да се постигне целената бързина-а именно, да се придаде на жалбата суспензивен ефект-подаването й да спира допуснатото от органа с разпореждане предварително изпълнение на административния акт. Предложението е логично, актът не е влязъл в сила и е оспорен, а това би могло да обоснове неговата отмяна, при реализирана вече цел на предварителното изпълнение, това изключително сериозно засяга правата и законните интереси на неговия адресат.
Други автори отбелязват, че с измененията на АПК от 2018 г., не се регламентира възможността да се придаде изпълнително действие на първоинстанционното съдебно определение, с което разпореждането за допускане на предварително изпълнение се отменя. Подчертано е, че определението на съда става годен за изпълнение акт, след като изтече срокът за неговото обжалване или е потвърдено от втората инстанция. По този начин законодателят фактически лишава в много случаи съдебната защита срещу допуснатото предварително изпълнение от смисъл, защото целта е да се спре предварителното изпълнение на акта, жалбата срещу който не спира предварителното изпълнение.4
На изпълнение подлежат:
-окончателните административни актове, т.е. придобилите формална законна сила;5
-административните актове, за които законодателят или издалите ги административни органи са разпоредили да бъдат изпълнени преди да станат окончателни.
Кодексът регламентира изчерпателно значителен брой основания, на които в административния акт e допустимо да се включва разпореждане за предварителното му изпълнение:
-за да се осигури животът или здравето на гражданите;
-да се защитят особено важни държавни или обществени интереси;
-при опасност, че може да бъде осуетено или сериозно затруднено изпълнението на акта;
-ако от закъснението на изпълнението може да последва значителна или трудно поправима вреда;
-по искане на някоя от страните-в защита на особено важен неин интерес; в този случай административният орган изисква съответна гаранция.
Няма определение кои държавни или обществени интереси са особено важни по смисъла на чл. 60, ал. 1 от АПК. Това налага във всеки конкретен случай да се прави преценка дали държавните или обществени интереси, за чиято защита административният орган е допуснал предварително изпълнение на издадения от него индивидуален административен акт, са особено важни. Същото се отнася и за значителната, и за трудно поправимата вреда като предпоставки за допускане на предварително изпълнение по чл. 60, ал. 1 от АПК. Кодексът не указва изрично какъв да е размерът и видът на изискуемата гаранцията, в какъв размер тя би била съответна по смисъла на чл. 60, ал. 1 от АПК, как се учредява и заличава тя, по какъв ред и по чия сметка ще бъде внасяна, кой и по какъв ред ще я освобождава.
В литературата е обосновано становището, че отговор на този въпрос дават чл. 180-181 от ЗЗД, приложими и към отношенията с държавни учреждения по силата на чл. 182 от ЗЗД.6
Когато искането изхожда от страна, тя носи тежестта да докаже наличието на съответното основание-че има интерес от допускане на предварително изпълнение и че той е особено съществен. За наличието на другите възможни основания органът следи служебно, като при необходимост може да събере доказателства в тази насока.7
С изменението на АПК от 2018 г., законодателят създаде нова ал. 2 на чл. 60 от АПК, с която изрично предвиди, че разпореждането за предварително изпълнение се мотивира. Всъщност изискванията на съда за мотивиране на актовете на администрацията има дългогодишна традиция, в т.ч. и разпорежданията за допускане на предварително изпълнение.8
Чл. 60, ал. 3 от АПК дава положителен отговор на въпроса, може ли административният орган да разпореди допускане на предварително изпълнение на един вече издаден от него административен акт, като нормира, че предварително изпълнение може да бъде допуснато и след постановяването на акта.
Когато административният орган е отказал допускане на предварително изпълнение по искане на страна, тя може да направи повторно искане само въз основа на нови обстоятелства-чл. 60, ал. 4 от АПК. Новите обстоятелства също трябва да бъдат преценени като особено важен неин интерес по смисъла на чл. 60, ал. 1 от АПК.
Специална правна норма може да предвиди незабавно изпълнение на издадения административен акт. От тази категория са например разпоредбите на чл. 80, ал. 3 от Закона за държавната собственост; чл. 65, ал. 4 от Закона за общинската собственост; чл. 34, ал. 2 от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи; чл. 77 от Закона за защита от дискриминация и др. Правилото при тези закони е, че обжалването не спира изпълнението на акта, освен ако съдът разпореди друго. С тези закони бе възстановена т.нар. „пряка акция“9 на администрацията-първо се изпълнява административният акт, а след това се обжалва.
При други закони, правилото е, че обжалването не спира изпълнението на акта. Такива норми се намират в чл. 45, ал. 5 от Закона за лечебните заведения; чл. 97, ал. 4 от Закона за държавния служител; чл. 172, ал. 4 от Закона за здравето; чл. 79, ал. 4 от Закона за българските лични документи и др.
В определение №3563 от 12.03.2012 г. по адм.д. №748/2012 г., Върховния административен съд приема, че „доколкото предварителното изпълнение е допуснато по силата на закона-чл. 45 от Закона за лечебните заведения, в тежест на жалбоподателя е да докаже наличието на една или повече от предпоставките по чл. 60 АПК, които са противопоставими на презумпцията на закона за засягане на живота или здравето на гражданите, както и за защита на особено важни държавни или обществени интереси“.
Следва да се посочи, че забраната за изпълнение на акта, установена в чл. 90, ал, 1 от АПК, може да бъде преодоляна и чрез допускане на предварително изпълнение с определение на съда по чл. 167, ал. 1 от АПК.10
Най-после, допускане на предварително изпълнение на административния акт е възможно и когато страните са заявили това писмено-чл. 90, ал. 2, т. 1 от АПК. При тази хипотеза в доктрината е изказано становище, че не би могло да се говори за същинско предварително изпълнение на акта, тъй като след отказа на страните да го обжалват той е станал окончателен за тях и е придобил необходимата обвързвателна изпълнителна сила и следва да бъде редовно изпълнен.11
1 Дерменджиев, И., Костов, Д., Хрусанов, Д. Административно право на Република България Обща част. С.: Сиби, 2012, с. 192
2 Лазаров, К., Тодоров, И. Административен процес. С.: Сиела, 2018, с. 216
3 Лазаров, К., Къндева, Е., Еленков, А. Коментар на Административнопроцесуалния кодекс. С.: 2007, с. 55
4 Янкулова, С., Николова, Т. Промените в Административнопроцесуалния кодекс-2018. С.: Труд и право, 2018, с. 150
5 Влезлите във формална сила административни актове се определят като „стабилни административни актове“ – вж. Стайнов, П. Административните актове в правната система на Народна Република България. С.: БАН, 1952
6 Пенчев, К., Тодоров, И., Ангелов, Г., Йорданов, Б. Административнопроцесуален кодекс Коментар. С.: Сиела, 2006, с. 160
7 Така вж. Лазаров, К., Тодоров, И. Цит. съч., с. 216
8 Задължението за мотивиране на административните актове е прокарвано последователно в съдебната практика и трайно утвърдено с приемането на ППВС №4/1976 г., т. 7; ТР №16/1975 г. на ОСГК на ВС и ТР №4/2004 г. на ОС на ВАС и отстъпление от тази практика няма.
9 За тези случаи академик Петко Стайнов казва, че администрацията има едно специално положение, една привилегия, това е привилегията на предварителното изпълнение или на пряката акция на администрацията, чийто принцип е „изпърво изпълнение (даже с принуда), та после съд“ – вж. Стайнов, П. Административно правосъдие. С.: Стопанско развитие, 1936, с. 33-34
10 Така в решение №11935 от 10.11.2008 г. по адм.д. №13085/2008 г., ВАС мотивира, че „съгласно чл. 167, ал. 1 от АПК при всяко положение на делото по искане на страна съдът може да допусне предварително изпълнение на административния акт при условията, при които то може да бъде допуснато от административния орган, т.е. при условията на чл. 60, ал. 1 от АПК“.
В този смисъл е и опр. №10229 от 08.07.2011 г. по адм.д. №8269/2011 г., 5-членен състав, в което ВАС приема, че „допускането на предварително изпълнение е временна мярка, имаща действие само по времето на висящ съдебен процес. С оглед изричността на приложимата процесуална разпоредба на чл. 167, ал. 1 от АПК, а именно, че съдът при всяко положение на делото по искане на страната може да допусне предварително изпълнение на административния акт, която препраща към чл. 60, ал. 1 от АПК при преценка на материалноправните предпоставки за допускане на такова изпълнение, то същите следва да бъдат обосновано доказани.“
11 Така вж. Дерменджиев, И., Костов, Д., Хрусанов, Д. Цит. съч., с. 221