СПИРАНЕ НА ПРЕДВАРИТЕЛНО ИЗПЪЛНЕНИЕ НА АДМИНИСТРАТИВЕН АКТ.
Спиране на предварително изпълнение на административен акт е процесуална предохранителна мярка даваща временна защита до решаване на спора.
Съдебната защита срещу неоснователно допуснато предварително изпълнение е израз на прилагане на общите конституционни принципи за защита на основни конституционни права.
Съдебното решение по жалба срещу административен акт дава окончателната защита на застрашените от този акт права и законни интереси на гражданите и юридическите лица или отрича правото на защита. Но за да не настъпят неблагоприятните последици на оспорения акт, докато бъде постановено съдебното решение, е необходимо да бъде осигурена временна защита на застрашените субективни права и законни интереси. Това е същността на спиране на предварително изпълнение на административен акт.1
Разпореждането, с което се допуска или се отказва предварително изпълнение, може да се обжалва чрез административния орган пред съда в тридневен срок от съобщаването му, независимо дали административният акт е бил оспорен-ал. 5 на чл. 60 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Следователно производството по обжалване на разпореждането се развива самостоятелно, различно от производството, което ще се образува по евентуално подадена жалба срещу административния акт. Обжалването на допуснатото предварително изпълнение може да се реализира и заедно с обжалването на самия административен акт по същество, при положение, че се спази тридневния срок по чл. 60, ал. 5 от АПК.
Правният интерес
Във всички случаи, за да е допустимо обжалването на предварителното изпълнение, жалбоподателят следва да обоснове наличие на правен интерес.2
Изискването за наличие на личен и пряк интерес у жалбоподателя за отмяната на акта се определя като институция на административното правосъдие, която засяга не самото разглеждане на делото и основанията и поводите за отмяна, а предварителния въпрос за допустимостта на жалбата.3
По този начин изиксването лицето да има личен и пряк интерес от отмяната на обжалвания акт се явява като предварително условие за производството, а не по съдържанието на жалбата.4
Процесуалноправният интерес е положителна процесуална предпоставка, от категорията на абсолютните, като изискването е да е личен, пряк, и непосредствен.
Това означава жалбоподателят да е засегнат от постановеното предварително изпълнение и да съществува възможност да се предотврати настъпването на правните последици от допускането на предварителното изпълнение. С други думи, разпорежданията на диспозитива на административния акт не следва да са били вече реализирани, в какъвто смисъл е и трайната съдебна практика.5
Производство по оспорване на допуснато предварително изпълнение
От казаното може да се направи извод, че законодателят е създал специално производство по чл. 60, ал. 5-8 от АПК за оспорване разпореждането за допускане на предварително изпълнение.
Жалбата не спира допуснатото предварително изпълнение, но съдът може да го спре до окончателното й решаване-чл. 60, ал. 6, изр. 2 от АПК. Особеност на производството пред съда е, че той е длъжен да разгледа жалбата незабавно в закрито заседание, без да призовава страните и без да изпраща преписи от жалбата на заинтересованите лица-чл. 60, ал. 6, изр. 1 от АПК.
Когато отмени обжалваното разпореждане, съдът решава въпроса по същество. Ако предварителното изпълнение бъде отменено, административният орган възстановява положението, съществувало преди изпълнението-чл. 60, ал. 7, изр. 2 от АПК.
Сезираният съд проверява законосъобразността на разпореждането на административния орган и решавайки въпроса по същество може да го отмени, което води до спиране на предварително изпълнение на административния акт-на практика да откаже исканото предварително изпълнение. С това жалбоподателят получава търсената от него временна защита.
В случай, че съдът отхвърли оспорването, той потвърждава последиците от допуснатото предварително изпълнение.
Определението на съда подлежи на обжалване-чл. 60, ал. 8 от АПК. Обжалването е по реда на глава тринадесета-Обжалване на определенията и разпорежданията, защото представлява съдебен акт, с който завършва едно специално съдебно производство.
Пропускането на тридневния срок за обжалване по чл. 60, ал. 5 от АПК погасява правото на обжалване. В срока за оспорване на самия административен акт предварителното изпълнение повече не може да се обжалва самостоятелно. Може да се иска спиране на предварително изпълнение на акта от съда вече като част от подадената срещу него жалба или протест.
С други думи, когато органът е издал разпореждане за предварителното изпълнение на административния акт и то не е било обжалвано или е било обжалвано, но съдът е отхвърлил оспорването, е налице влязло в сила разпореждане на административния орган.
Производството по чл. 166 от Административнопроцесуалния кодекс
Влязлото в сила разпореждане на административния орган може да се отмени при условията на чл. 166, ал. 2 от АПК, ако то се основава на нови обстоятелства и би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда. Това е възможно при всяко положение на делото до влизането в сила на решението по искане на оспорващия-съдът не може да разпореди спиране на предварително изпълнение служебно.
Формулирането и тълкуването на чл. 166 от АПК дава основание за твърдението, че съдът може да определи спиране на предварително изпълнение, само ако са налице четири кумулативно дадени условия:
- да има искане от оспорващия за спиране на изпълнението;
- да има предварително изпълнение, допуснато с влязло в сила разпореждане;
- да би могло предварителното изпълнение да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда;
- да са налице нови обстоятелства.6
Допуснатото предварително изпълнение на административен акт по силата на отделен закон, когато не се предвижда изрична забрана за съдебен контрол, може по искане на оспорващия да бъде спряно от съда ако то би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда.7 С други думи, при спиране на предварително изпълнение, съдът ще приложи по аналогия и с обратен знак критериите, записани в чл. 60, ал. 1 от АПК.
Изключването на даден административен акт от кръга на съдебното обжалване8 и недопустимостта на обжалването на предварителното изпълнение може да стане само чрез изрична законова забрана-вж. чл. 13, ал. 9, изр. трето от Закона за енергетиката.
Спиране на предварително изпълнение от съда е мярка, даваща временна защита на застрашените от акта субективни права и законни интереси на оспорващия.9 Това е дало основание в доктрината10 и съдебната практика11 спиране на предварително изпълнение да се определя като обезпечителна мярка.
Спиране на изпълнението от горестоящ административен орган
Ако допуснатото с разпореждане от административния орган предварително изпълнение не се налага от обществен интерес или то би причинило непоправима вреда на засегнатото лице, по негово искане по-горестоящият орган може да разпореди спиране на предварително изпълнение-чл. 90, ал. 3 от АПК. В АПК не са регламентирани срокове, в които може да се направи искането и следва да се приеме, че то може да бъде направено едновременно с подаването на жалба по чл. 60, ал. 5 от АПК.12
Процесуални способи за защита
В заключение, следва да се направи отграничение на предвидените в разпоредбите на АПК процесуални възможности за защита на заинтересованите лица при обжалване на административни актове с допуснато предварително изпълнение.
Едната от тях е уредена в чл. 60, ал. 5 от АПК, в която изрично е регламентиран редът за това и той е защита чрез обжалване направо пред съответния съдебен орган и то на акта само в тази му част.
Другата възможност е тази уредена в чл. 166, ал. 2 от АПК, като предпоставките за реализирането й се свеждат до висящо съдебно производство по оспорване законосъобразността на административен акт и влязло в сила разпореждане на органа, издал акта, с който е допуснато предварителното му изпълнение, като произнасянето при искане по този ред изисква изпълнение и на конкретизираните други изисквания визирани в цитираната норма.
Очевидно третата възможност се явява тази по чл. 90, ал. 3 от АПК, която е такава за защита чрез обжалване по административен ред. В последната разпоредба изрично е записано, че по-горестоящият административен орган може да спре допуснатото с разпореждане предварително изпълнение по искане на оспорващия, ако то не се налага от обществения интерес или би причинило непоправима вреда на засегнато лице.
Особеност на спирането на изпълнението от горестоящия административен орган
Производството по чл. 90, ал. 3 от АПК е акцесорно производство13, в което по-горестоящият административен орган се произнася с акт, с който отменя или потвърждава основния административен акт, включително и в частта по допуснато предварително изпълнение или мълчаливия отказ да се произнесе по жалбата срещу него именно в тази част.
При това положение следва да се приеме, че в хипотезата на чл. 98, ал. 2 от АПК актът, с който се отменя допуснатото предварително изпълнение или е налице мълчалив отказ по направеното обжалване в жалбата пред този орган, подлежи на обжалване пред съответния административен съд, включително и в частта по мълчаливия отказ на искането за отмяна на допуснатото предварително изпълнение на същия, постановен по реда на чл. 90, ал. 3 във връзка с чл. 98, ал. 2 от АПК.
Този извод се налага и с оглед изричната разпоредба на чл. 60, ал. 8 от АПК, която предвижда възможност за обжалване на определението на съда, постановено в аналогичното производство по чл. 60, ал. 5 от АПК. В този смисъл е ориентирана и практиката на Върховния административен съд.14
Библиография
1 Лазаров, К., Къндева, Е., Еленков, А. Коментар на Административнопроцесуалния кодекс. С.: 2007, с. 50
2 Така в решение №14484 от 03.12.2014 г. по адм. д. №9548/2014 г., 5-членен състав, ВАС е приел, че „наличието на правен интерес по чл. 159, т. 4 от АПК е абсолютно необходима процесуална предпоставка за допустимостта на съдебно оспорване, която следва да бъде доказана за всеки конкретен случай, като за съществуването му съдът следи служебно в хода на целия процес. Правният интерес трябва да е налице не само при сезирането на съда, тоест при подаване на жалбата, но и по време на целия процес, както и към момента на решаване на делото“. Тук следва да се имат предвид разясненията дадени с ТР №3 от 16.04.2013 г., по т. д. №1/2012 г. на ОСК на ВАС, съгласно което „при оспорване на административни актове с искане за обявяване на нищожност правният интерес за оспорващия следва да се преценява към момента на подаване на жалбата.“
3 Стайнов, П. Административно правосъдие. С.: Стопанско развитие, 1936, с. 396
4 Пак там, с. 556-557, в бележки под линия „Изискването за наличие на личен и пряк интерес е заимстван от френската система, която почива на известното начало „pas d’interet, pas d’action“-няма интерес, няма право на жалба.“ „За да се избегнат делата за каприз, фантазия или за тормоз, законодателят не се е решил да допусне всенародното обжалване-actio popularis. Това е възможност за всеки да се яви пред съда без да има нужда да доказва, че има засегнат интерес, да изтъква незаконност и да иска отмяна на издадени актове, които не засягат неговия интерес.“ „Личният и пряк интерес е само един необходим паспорт, за да може да се влезе в съдебното заседание по съдържанието на жалбата, както се изразява Appleton: Traité, стр. 560.“
5 В този смисъл е и опр. №4489 от 18.05.2004 г. по адм. д. №3516/2004 г., 5-членен състав, в което ВАС приема, че „временна защита чрез спиране на предварително изпълнение на акта може да бъде осъществена само при условие, че изпълнението не е проведено, в противен случай е безпредметна. След като предписаните на акта правни последици са реализирани, не e налице основание за спиране на допуснатото от административния орган предварително изпълнение. Този извод следва от обстоятелството, че спиране се допуска, когато без него за жалбоподателя ще бъде невъзможно или ще се затрудни осъществяването на правата му. Следователно, спирането губи смисъла си, ако административният акт е вече изпълнен. При изпълнение на акта, липсва предмет на искането за спиране. Реализираното предварително изпълнение преклудира възможността то да бъде осуетено чрез акт на съда, поради което искането е следвало да бъде отхвърлено само на това основание.“
6 Къндева, Е. Административно правосъдие. С.: Сиела, 2006, с. 290
7 Така в опр. №3563 от 12.03.2012 г. по адм. д. №748/2012 г., ВАС приема, че „допустимостта на искането за спиране на допуснатото по силата на закона предварително изпълнение на административния акт е регламентирана изрично в чл. 166, ал. 4 от АПК. Според тази разпоредба допуснатото предварително изпълнение на административен акт по силата на отделен закон, когато не се предвижда изрична забрана за съдебен контрол, може по искане на оспорващия да бъде спряно при условията на ал. 2“. В този смисъл е разяснението дадено с ТР №5 от 08.09.2009 г. на ОСК на ВАС “нормата на чл. 166, ал. 2 от АПК е обща разпоредба за съдебен контрол, приложима по отношение на всички административни актове, с които е допуснато предварително изпълнение, независимо дали то е допуснато с разпореждане на административния орган или със закон, при условие, че в закона не е предвидена изрична забрана за съдебен контрол“.
8 Разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на РБ постановява, че гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Но и в хипотезата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията такова изключване е недопустимо, когато се засягат основни конституционни права-Решение №11 от 30.06.1998 г. на Конституционния съд на РБ по конст. д. №10/98 г.
9 В този смисъл е и опр. №4489 от 18.05.2004 г. по адм. д. №3516/2004 г., 5-членен състав, в което ВАС приема, че „Спирането на допуснато от органа предварително изпълнение на административния акт е способ за временна защита на нарушените права или законни интереси на адресата, до даването на окончателна такава с решението по спора за неговата действителност (законосъобразност)“.
10 Академик Петко Стайнов определя спирането изпълнението на акта като една временна предохранителна мярка до разрешението на делото-Така вж. Стайнов, П. Цит. съч., с. 588-589.
11 Така в опр. №1595 от 12.03.2001 г. по адм. д. №631/2001 г., 5-членен състав, ВАС е приел, че „спиране на предварително изпълнение на обжалван пред съда административен акт е установената от законодателя обезпечителна мярка в административното производство“. В този смисъл е и опр. №4631 от 20.06.2001 г. по адм. д. №2806/2001 г., 5-членен състав, в което ВАС е аргументирал, че „по съществото си спиране на предварително изпълнение представлява обезпечение на подадената жалба срещу административния акт, то цели да попречи, докато административноправният спор е висящ, да бъдат осъществени порочно възникналите правни последици от акта чрез запазване на фактическото и правното положение в състоянието, заварено при издаването му“.
Разбирането, че спиране на предварително изпълнение е обезпечителна мярка е застъпено и в по новата съдебна практика. Така в опр. №9085 от 28.07.2015 г. по адм. д. №6063/2015 г., ВАС приема, че „спиране на предварително изпълнение на административен акт представлява вид обезпечение срещу него“. С Тълкувателно решение №5 от 08.09.2009 г. на ОСК на ВАС е разяснено, че “разпоредбата на чл. 166 от АПК е съотносима към обезпечаване на правото на оспорване“.
12 Така в решение №4889 от 17.05.2007 г. по адм. д. №1270/2007 г., ВАС приема, че „горестоящият административен орган може да се произнесе по искане за спиране на предварително изпълнение само при образувана административна преписка с предмет отмяна на съответния административен акт. Съобразно нормата на чл. 90, ал. 3 от АПК, правомощието на горестоящият орган да спре изпълнението на административен акт се осъществява в хода на висящо административно производство по отмяна на процесния акт като незаконосъобразен или нищожен“.
13 Така в опр. №4384 от 02.04.2009 г. на ВАС по адм. д. №2926/2009 г.
14 Опр. №7192 от 06.07.2007 г. на ВАС по адм. д. №5624/2007 г.